【苏庆义】WTO能否打破上诉机构停摆僵局
The following article is from 世界知识 Author 苏庆义
2019年12月11日，世界贸易组织（WTO）上诉机构因法官人数不足而陷入停摆状态。这是该机构成立近25年来首次停摆，也是WTO有史以来遭遇的一次严重危机。
世贸组织上诉机构有国际贸易“最高法院”之称，是世贸组织争端解决机制的重要组成部分。WTO成立之后，其运行和作用主要依赖于三大机制：谈判机制、审议机制和争端解决机制。谈判机制旨在通过谈判建立与贸易相关的多边或诸边规则。建立规则之后，审议机制旨在常规性地监督各WTO成员遵守规则。如果WTO成员之间发生贸易争端，则需要通过争端解决机制来解决。这三大机制相互关联，是WTO维护世界贸易运行秩序的三大支柱。审议机制和争端解决机制的发挥基于谈判机制建立的规则体系。审议机制是为了监督WTO成员的行为，降低争端发生的概率；争端解决机制则能树立WTO的权威，有效维护WTO建立的规则。
上诉机构是国际贸易争端解决的终极判决者。争端解决机构（Dispute Settlement Body，DSB）负责争端解决机制发挥作用。DSB由所有WTO成员的代表组成，通常由各成员驻WTO大使代为行使职责，并推选一位主席。当WTO成员发生贸易争端之后，如果想在WTO框架内解决，WTO成员需要提出起诉。起诉之后，当事方先试图通过磋商解决。如果磋商不成功，则通过DSB组建的专家组进行裁决。如果当事方对专家组裁决不满，则可以上诉至上诉机构。上诉机构由七名大法官组成，每一起案件需要三名大法官审理。上诉机构的裁决即为最终裁决，一旦其报告获得DSB通过，则WTO成员需要无条件服从。换言之，上诉机构是争端解决的“最高法院”。但从2018年1月起，WTO上诉机构仅剩三名法官，由于美方阻挠纳新，上诉机构一直无法及时补选。2019年12月10日，其中两名法官任期届满，只剩下一名法官，鉴于每起上诉案须三名法官组庭审理，上诉机构被迫陷入停摆。
根据规定，世贸组织上诉机构若要任命新法官，需要得到世贸组织164个成员的同意。自2017年特朗普政府上任以来，美国以所谓上诉机构“越权裁决”“审理超期”“法官超期服役”等多项问题为由，将上诉机构裁决与遴选挂钩，频频动用一票否决权，单方面反对启动对新法官的遴选程序。
上诉机构成员遴选僵局将会影响争端解决机制发挥作用，甚至影响WTO多边贸易体制地位。很显然，上诉机构在满员的情况下才能正常运转，如果少于三名大法官则无法运转。尽管在专家组审理的案件中，只有部分上诉至上诉机构，但是恰恰这些案件是较为棘手、争议较大的。如果上诉机构工作停摆，WTO成员之间的争端将无法得到有效处理，从而不利于世界贸易的正常运行。更重要的是，在WTO谈判机制因为多哈回合谈判陷入僵局而无法发挥作用的情况下，争端解决机制遇阻会让WTO成员丧失对WTO的信心。如果WTO成员转而通过绕开WTO或者签署区域贸易协定构建贸易体系，则会进一步弱化WTO多边地位。
美国对WTO争端解决机制上诉机构的抱怨并非始于特朗普政府。新世纪以来，小布什总统在任期间，美国就对WTO上诉机构的审理颇有微词，奥巴马政府对其也有所抱怨。美国的抱怨有些存在一定的合理性，比如美国认为WTO上诉机构的审理期限往往超期。但其实这可以通过增加上诉机构成员人数、延长任期等方式得到解决。但有的抱怨则难以服众，比如美国认为WTO上诉机构越权、没有考虑WTO成员国内法或地区内部法，等等。特朗普政府对上诉机构的抱怨更远胜于小布什政府和奥巴马政府。特朗普政府坚决要阻挠上诉机构成员的遴选，这符合其三年来的执政思路，即凡是特朗普政府认为不符合美国利益的组织或机制，美国就会退出、阻止其发挥作用；或者以退为进，逼迫各组织或机制向符合美国利益的方向进行改革。
WTO的争端解决机制实际上有利于弱势成员，而给更强大的成员加以约束。比如，如果没有争端解决机制，实际上将无法约束美国的行为。但是建立争端解决机制之后，任何WTO都可以在这一机制下起诉美国。尽管美国可以通过影响专家组和上诉机构裁决来影响裁决结果，但WTO争端解决机制至少给弱势的成员从程序上挑战美国的机会。但为何当初美国要支持建立该机制呢？其可能的原因在于：1、WTO上诉机构成立于1995年，从当时的国际背景来看，冷战刚结束，苏联解体，美国迫切需要通过建立WTO来证明自己的领导力。2、美国建立WTO的收益非常大，而当时美国并不认为争端解决机制对自己的约束会那么强。3、当时新兴经济体尚未崛起，而且中国、俄罗斯等国家尚未加入WTO，美国对自身可以影响WTO的能力非常自信。但自新世纪以来，仅仅在WTO成立五六年之后，美国就开始意识到WTO的争端解决机制不符合自身利益。
归根结底，美国只支持对自己有利的规则体系。本质地看，美国在领导世界或者建立相关组织和规则时，会充分考虑获得的收益和付出的成本，只有收益足够大于成本时，美国才愿意提供公共产品。如果所获得的收益无法达到预期，即使是美国自身建立的组织或规则，美国也会试图做出改变。
特朗普政府的政策已经非常明确，即基于强硬手段迫使其他国家或相关机制做出让步。特朗普上台后谈判的美墨加自贸协定、美日贸易协定、中美经贸协议以及重谈美韩自贸协定，无一不是让其他国家作出改变，而美国并未作出改变。如果WTO争端解决机制无法朝着美国希望的方向做出改变，则特朗普政府绝不会妥协。但令人费解的是，即便WTO其他成员基于美国的诉求提出了改进上诉机构的建议，特朗普政府仍然不肯让步。这表明，短期内，特朗普政府的目的不在于改善上诉机构，而是让其停摆。其后，美国会提出更为强势、符合自身利益的方案。很显然，这是在考验WTO其他成员的能力。因为在上诉机构问题上，只有美国是单独的立场派。上诉机构僵局是一两年前就能预料到的结局，为何其他成员在这么长的时间内无法找到解决问题的方案？这说明，在美国不愿意发挥领导力的情况下，其他成员尚无力推进相关规则的构建。尽管美国的实力和领导力下降，但是其他成员仍无法接过美国手中的指挥棒，这一领导力真空的状态将可能持续很长时间。
对中国而言，上诉机构停摆对中国是机遇还是挑战，尚难确定。因为对中国而言，最棘手的中美经贸摩擦已经避开WTO，变成了中美的双边谈判。中国与其他国家或地区的贸易争端也可通过磋商、专家组判案、区域贸易协定的方式得到解决。因此，即便得不到解决，鉴于中国现今的实力，损失不会太大，上诉机构停摆实际上更不利于弱势的成员。但是，上诉机构停摆对中国参与和制定相关规则提出了挑战。如何积极思考、和其他成员一道破解美国出的难题并能在WTO改革方面发挥领导力，考验着中国的智慧。
欢迎关注中国社科院世界经济与政治研究所微信公众号，请微信搜索“iwepcass”或“中国社科院世界经济与政治研究所”。所发文章不代表作者所在机构的观点。